我国高等教育体制改革为何成效不足

摘要：基于所有权制度变迁的分析框架，对我国经济体制和高等教育体制改革的异同点进行的比较分析表明：高等教育体制改革在改革初始条件、信息成本、渐进式改革方式等方面与经济体制改革存在较多的一侄定性，因此改革取得了部分成果。中国高等教育体制改革成效不足的主要原因与两i方面的因素有关：一代是高等教育缺乏显性的经济收益在弓赶程度上弱化了政府的改革动机，二是中央政府缺少对地方的充分放权造成地方缺乏参与高等教育竞争的机会和制度创新空间，从而造成制度变迁过程中权力中心追求垄断租金最大化与建立有效率的所有权结构之间的不相容。

关键词：经济体制；高等教育体制；所有权；制度变迁

改革开放使中国的经济发展取得了举世公认的成就。改革开放的实质是改革传统的计划经济体制，建立社会主义市场经济体制。自1978年以来，我国围绕上述目标进行了一系列以“简政放权”、“放权让利”为特点的经济体制改革。例如在农村实行家庭联产承包责任制，在工商界实行“利润留成”、“利改税”、“承包制”、“股份制”等企业管理体制改革，以及采取了放开私营企业发展、引进外资等举措。经济体制改革的成效是显著的：各种所有制经济竞相发展，市场在资源配置中发挥着基础性作用，国民经济发展迅速，人民生活水平日益提高。30年来，我国的高等教育体制改革也遵循着与经济体制改革大致相同的路径和方式，例如扩大地方办学统筹权、下放高校办学权力、发展民办高等教育、实行高校收费改革等。然而从结果来看，高等教育体制改革的成效相对不足这不仅体现为呼吁已久的高校办学自主远远没有实现，民办高等教育办学薄弱和边缘化等问题的存在；也体现为经过这么多年的建设，我国仍没有出现世界一流大学以及为数相当的世界公认的学科领域、专家和学者。那么，究竟是什么原因造成高等教育体制改革成效不足?笔者拟就这一问题进行探讨。

笔者认为，无论是经济体制改革还是高等教育体制改革，“简政放权”、“放权让利”的最终目标都是为了构建自主经营、自我发展和自我约束的充满活力的主体，其实质是构建一种新的企业或高校的所有权制度。本文拟将中国经济体制改革和高等教育体制改革看作是围绕企业或高校所有权重建展开的制度变迁，基于所有权制度变迁的分析框架来梳理和分析中国经济体制改革和高等教育体制改革的背景、方式、内容和特点等，并通过比较分析来探讨高等教育体制改革成效不足的根源。

1、一个所有权制度制度变迁的分析框架

社会经济活动中包含着人与人之间的竞争与合作关系，要形成一种有效的竞争与合作关系，就必须确立相应的规则或制度，其中，建立排他性、可让渡性的所有权制度至关重要。所有权的排他陛，是指所有权主体(个人、团体或组织)自己独立行使对特定物的支配、使用、处置权，并获取相应的利益和承担相应的损失。而权利的可让渡性使权利主体能够以他所拥有的权利与他人交换获得交易利益。正是基于这种所有权制度的特性，才有相关主体间的等价交换、价格机制对社会经济活动的调节及资源的配置功能。诺斯认为，有效的所有权制度是促进经济增长的关键因素。作为一种规则或制度，所有权主要依靠政府的强制实施来建立或维护。中国的经济体制改革集中表现为从计划经济制度向市场经济制度的转变。这是一个极其巨大的系统的复杂的过程，它不是原有制度结构的局部改变，而是经济秩序和制度结构的根本变革。发展有效率的所有权制度，构建市场制度的基础结构，这是从计划经济向市场经济转变所必须解决的根本任务。

计划经济实质上是一种政府垄断和管制的经济，向市场经济转变就是要减少或解除国家和政府对社会经济生活的垄断和管制，这就要求政府放弃具体的微观经营权力，将这些权能重新赋予市场主体。因此，这是一种从“政府所有权”向“市场所有权”转变的制度变迁过程。要实现这种制度变迁，既可以通过强制性制度变迁，由政府引入法律、政策和命令强制执行；也可以通过诱致性制度变迁，由个人或团体为响应获利机会自发倡导、组织和实行。但是，无论是哪种方式，在交易费用大于零的现实世界里，所有权制度变迁的发生必然受交易费用的约束。这种交易费用包括两种：一是制度运行费用。如果新的所有权制度的运行费用比旧制度低，新制度就可能会替代旧制度。二是制度转变费用。所有权的转变是一种权利的重新界定，必然影响利益分配，会受到既得利益者的反对和抵制，这就需要付出各种协商费用以及对受损者进行补偿等。在这里，政府的角色最为关键。一方面，政府是所有权的界定者和强制实施者，有效的所有权制度建立离不开政府。另一方面，政府作为一种利益主体，又可能会为追求自身利益最大化去破坏有效的所有权制度，如禁止私营经济发展、搞市场垄断等。特别是在计划经济体制下，政府不仅是所有权的界定者，还是所有权主体，因此政府完全可能凭借其垄断地位来维持既得利益而拒绝改革。对此，诺斯提出了一个著名的“国家悖论”，他说，“国家的存在是经济增长的关键，然而国家又是人为经济衰退的根源。正因为第二种费用的存在，即使新的制度比旧制度运行费用更低，也未必会发生制度变迁。

为了促进所有权制度变迁，必须降低制度转变费用。学术界认为，首先应该降低信息费用。由于环境的复杂性和人的有限理性，制度变迁往往是在不确定条件下进行的。在这种条件下，进行制度变迁的信息是不完全的或稀缺的，从而存在着正的信息成本。因此，一定要制度变迁的核心人物获得充足的资料，并且对另一种制度的组织形式深具信心。

他们才可以开始对制度改变作认真的探讨。!7]其次，可以采用一种增量变革方式，即在资产增量的配置上引入更多的市场机制，以此逐步改变整个体制结构的改革方式而不是从资产存量的再配置入手。这样就可以减少利益再分配带来的各种改革阻力，使制度变迁获得最大限度的支持。最后，引入代理人竞争制度。现行统治者往往存在对手，如与之竞争的国家或本国内部的潜在统治者。替代者越是势均力敌，统治者所拥有的自由度就越低，统治者愿意提供的服务的配置就越高，选民所保留的收入增长份额也就越大。

2、我国经济体制改革的简要回顾

新中国成立以后，我国在计划经济体制下解决产品的生产和分配问题。在该体制下，政府是资源配置的主体，包括了解社会的偏好和需求、制定生产计划和组织产品生产和分配等。这种经济权能集中于政府的经济体制实质上是一种“政府所有权”。其基本特点是：(1)科层制。从中央政府到地方政府到企业，构成了一种自上而下的科层等级体系。中央政府及其职能部门如国家计委、财政部等决定国家总体发展计划和战略然后将总体计划分解成各中央业务主管部门和地方政府应当承担的任务，并把这些任务落实到基层企业。中央政府拥有终极的行政权威，各业务主管部门、地方政府和基层企业负责执行。其中企业被弱化为简单的执行者。(2)条块分割。按照行业和区域，分成由中央各业务主管部门如煤炭部、化工部、冶金部等及其下属中央企业构成的“条条”和由地方政府及其下属企业构成的“块块”。每个“条”和“块”都是一个高度垄断和封闭的市场，并且“条”和“块”之间相互分割。(3)围绕产品生产和分配的各项权能分布在政府机构和政府机构之间、政府机构和企业之间。这种权能不是基于市场交易之上的平等和自愿关系，而是科层组织内部上级与下级之间的命令和服从关系。我们可以将这种权责义务称之为计划权利和义务。

将所有权力都集中于政府的体制，必然导致僵化。在经济信息高度分散于社会、企业和家庭的情况下，政府机构不可能获得完备的市场供求信息，预见各种可能的事件并制定出资源优化配置的经济计划。由于企业没有经营权，也不可能为适应环境的变化自动调整自己的经营行为。因此，产业结构扭曲、企业生产效率低下、职工劳动激励不足等是计划经济体制面临的基本问题。

针对计划经济体制的弊端所实行的经济体制改革，要求放弃这种通过完整的计划来对社会经济活动进行控制的方式，力求企业独立经营，让所有权重新回归企业。围绕上述目标，我国主要从四个方面来改革计划经济体制：(1)扩大个体经营权力。通过家庭联产承包责任制、利润留成、利改税、股份制、建立现代企业制度等方式扩大经营自主权，强化个体利益主体地位。(2)承认非公有制经济。在理论和实践上重新审视和认识个体、私营、外资等非公有制经济，并逐步确立了其合法地位。(3)放开市场价格。借助“双轨制”，即政府计划内商品执行计划价格，政府计划外商品实行浮动或市场定价，由点到面、由局部到整体推进价格体制的改革。(4)强化地方政府经济管理职能，赋予其独立利益主体地位。中央政府对地方进行了全面的权力下放，包括财政收支管理权、投资管理权、外资外贸管理权、价格管理权和企业管理权等。尤其是对一批中心城市实行计划单列，将整个国民经济和社会事业发展的综合权能进行下放。1998年国务院机构改革撤并近巧个业务主管部门，此举大大增强了地方政府的经济权能。

我国经济体制改革主要有两个方面的特点：(1)自上而下的政府主导型变革。权力中心(党中央、国务院)凭借行政命令、法律规范及利益刺激，在一个金字塔型的行政系统内自上而下地规划、组织和实施制度创新，其他利益主体只有得到权力中心的授权才能进行制度创新。同时，不排除由民间自发倡导、组织和实行的自下而上的所谓诱致性制度变迁，如农村家庭联产承包责任制。(2)渐进式改革。我国采取的是一种渐进式改革模式，即坚持从实际出发，采取先易后难的原则，由浅入深、循序渐进，把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度协调统一起来，避免发生大的社会冲突和动荡。例如，包产到户、财政包干、企业承包和价格双轨制等改革就是采取的此种模式。

从改革成效来看，经济体制改革是比较成功的，传统计划经济的根基被瓦解，市场制度被确立，并推动了我国经济社会的迅速发展。它主要表现在以下三个方面：(1)市场主体和所有权形式多元化。目前，我国已形成了国有企业、私营企业、外资企业、合资企业、个体户等多种经济成分并存的局面，尤其是非公有制经济对国民经济增长、就业、国家税收等贡献巨大。(2)市场价格在社会资源配置中发挥着基础性作用。目前，除能源、矿产等少数商品价格由国家控制外，大多数商品价格由市场调节。产品市场、生产要素市场、证券市场等得到长足发展。(3)国民经济得到迅速发展。目前，中国的GDP和对外贸易总量排世界第2位，人民生活水平有了实质性的提局。

我国经济体制改革为何能够成功?特别是在政府作为制度供给主体的情况下，如何避免政府追求自身垄断租金最大化而拒绝改革或者采用其他低效率的所有权制度体系?学术界从四个方面回答了这一问题：(1)改革的起始条件。樊纲认为，一个经济在旧体制下的增长率越低，越是趋向于停滞，人们对旧体制就越是不满，从而越是不再有既得利益需要维护，或者还有既得利益需要维护的人数越少，制度变革所遇到的社会阻力就越小，制度转变成本就越低。改革开放初期，正是我国国民经济的艰难时期，不仅农村人口的温饱问题长期得不到解决，而且城市工业企业也面临工作效率低下，大面积亏损的问题，国家财政入不敷出。这种经济环境使政府的体制垄断租金处于较低的水平，从而有效降低了制度转变成本。例如，财政包干制的推行在很大程度上就是中央政府向地方转嫁财政压力的结果。(2)信息成本的降低。在改革开放初期，不论是一般的群众还是国家领导人都不清楚改革应该朝哪个方向走。即使当时知道朝哪个方向改革，也面临着一个如何去改的问题。张五常认为，随着中国人走出国门，对世界各国特别是发达国家发展经验的认识有了长足的进展，亚洲“四小龙”的崛起历程特别是新加坡、中国香港的发展经验为中国经济体制改革提供了鲜活的样本。这种信息和知识的积累可以大大改变传统观念，降低制度变迁成本。(3)渐进式改革。渐进式改革通过增量变革来减少既得利益者的抵制，以此降低制度转变成本。然而，按照樊纲和张五常等人的观点，渐进式改革也会增加制度变迁的成本。渐进式改革在改善经济的同时，也会提高政府垄断租金水平，使政府倾向于维持自己的垄断地位，拒绝放权。这可以从中国目前的能源、信息等垄断行业得到例证。(4)地方分权和竞争。张维迎、杨瑞龙等人认为，中央政府向地方放权尤其是财政收支管理权对于经济体制改革发挥着巨大的作用，此举加速了中央高度垄断的集权结构的解体。首先，地方政府作为一种合法性政治组织，可以较容易突破中央政府设置的制度创新进入壁垒，例如采取向中央游说争取改革试点权或“暗中先做”等措施，这些做法是微观主体如企业、个人等难以做到的。因此，地方政府可以成为沟通权力中心的制度供给意愿和微观主体的制度创新需求之间的中介环节。其次，财政包干制、分税制等改革使地方政府成为一个独立的经济利益主体，使权力中心追求垄断租金最大化与建立有效率的所有权结构之间可以实现相容。在存在地区竞争的情况下，地方政府无法通过维持体制垄断来获得最大化租金，而必须通过不断增加本地企业数量和扩大地区企业的市场占有率来增加财政收入，这样就会迫使地方政府进行所有权制度创新，如放开私营企业准入、吸引外资企业、不断减少政府干预、将企业股权让渡给经理等。这是中国乡镇企业迅速发展、苏南企业民营化的重要原因。I zol民营、外资企业的进入进一步强化了市场竞争，降低了国有企业的垄断租金水平；这又反过来促进了经济体制放权改革的进行。因此，中国经济体制变迁模式不完全体现为自上而下的强制性变迁，也不完全体现为自下而上的诱致性变迁，还存在一种由地方政府主导的“中间扩散”模式。地方政府扮演着推动地方市场化进程及制度创新的第一行动集团角色。