我国高等教育体制改革为何成效不足（二）

摘要：基于所有权制度变迁的分析框架，对我国经济体制和高等教育体制改革的异同点进行的比较分析表明：高等教育体制改革在改革初始条件、信息成本、渐进式改革方式等方面与经济体制改革存在较多的一侄定性，因此改革取得了部分成果。中国高等教育体制改革成效不足的主要原因与两i方面的因素有关：一代是高等教育缺乏显性的经济收益在弓赶程度上弱化了政府的改革动机，二是中央政府缺少对地方的充分放权造成地方缺乏参与高等教育竞争的机会和制度创新空间，从而造成制度变迁过程中权力中心追求垄断租金最大化与建立有效率的所有权结构之间的不相容。

关键词：经济体制；高等教育体制；所有权；制度变迁

3、我国高等教育体制与经济体制

改革特点的比较

高等教育作为高级专门人才的“生产”部门，是计划经济体制的一个重要组成部分。教育部作为主管教育事业的中央行政机构，是国务院下属业务主管部门之一。为了和计划经济体制相“匹配”，高等教育也形成了一种典型的计划模式，存在和计划经济体制诸多相同的特征。例如科层制，它体现在招生分配上的做法就是由教育部制定全国招生计划，组织统一招生和毕业生分配，地方政府仅仅是协助教育部工作，高校成为政府的附属单位。又如条块分割，无论是教育部、国务院业务主管部门还是地方政府均举办隶属于自己的高校。

这种高度集中的高等教育体制存在着诸多弊端，主要体现在学校专业结构和人才培养规格难以符合社会需求，部委高校和地方高校重复建设以及政府对高校统得过多、过死，使高校缺乏活力三个方面。显然，针对计划经济体制的弊端实行的高等教育体制改革，也要放弃通过完整的计划来对高校办学活动进行控制的方式，力求高校独立经营，让办学所有权重新回归高校。高校所有权主要包括两个方面：一是以学校创办权、学位授予权、专业设置权等为内容的办学准入权。办学准入权限定了学校举办者能否提供教育服务以及提供哪种层次、领域的服务。二是以课程设置、招生、教师人事、财务、收费、学术交流等为内容的资源配置权。资源配置权使学校能够充分组织和调动资源来实现特定的人才培养和科研目标。基于与经济体制相同的改革起点和背景，特别是改革开放以来工农业领域中的大量改革经验的示范作用，高等教育体制改革也遵循着“简政放权”的基本思路：(1)扩大高校办学权力。一方面，按照举办者、办学者和管理者分开的原则，赋予高校独立法人地位，如199 8年颁布的《高等教育法》规定，“高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任，，“高等学校对举办者提供的财产、国家财政性资助、受捐赠财产依法自主管理和使用”。另一方面，下放高校具体办学权力，包括招生、专业设置、教学、科研、对外交流、人事和财产等各种自主权。(2)放宽社会办学准入。1982年颁布的《宪法》1997年颁布的《社会力量办学条例》等法例正式承认社会办学的合法性，1993年颁布的《民办高等学校设置暂行规定》，2002年颁布的《民办教育促进法》等明确规定民办高校及其教师和学生享有与公办高校及其教师和学生平等的权利。(3)建立高校收费制度。借助招生和学费“双轨制”，招收自费生、委培生，按照“自费”和“公费”两种标准的进行学费制度改革，并最终并轨建立统一的高校收费制度。(4)向地方分权。围绕“两级管理，地方为主”的高等教育行政体制建设目标，通过“共建、调整、合作、合并”的方式将大部分部委院校划归地方管理，增加地方政府对高校的统筹权和决策权。将专科层次学校的设置权以及发展高等职业教育和大部分普通本科教育的权力包括招生、专业设置、收费、教育教学等下放给地方政府。中央部委院校从20世纪90年代最多时的360所减少到200 7年的111所，地方高校目前已占全国高校总数的94.200。

从改革特点来看，高等教育体制改革总体上也是在中央政府特别是教育部主导下进行的，并遵循着由浅入深、由易到难的渐进式改革路径，这在一定程度上能够降低制度转变的成本。例如，在学费改革上，我国最早是从招收自费生和委培生开始的，并未触及计划内学生，这就避免了改革的突然性，绕开了焦点和矛盾，使其能顺利推进。从改革成效来看，高等教育体制改革取得了一定效果：(1)高校办学自主性增加。据调查，目前高校在教师聘用、职称评定、干部任免、收入分配、经费管理等方面获得了一定的自主权。许多高校进行了包括教师聘任制改革在内的学校内部管理体制改革，通过择优聘任、目标考核、绩优分配等方式提高了教师的积极性，同时也使高校教学和科研成果数量有较快增长。中国科学技术信息研究所公布的统计结果显示，2009年主要反映基础研究状况的《科学引文索引》CSCI)收录的中国科技论文总数为12.75万篇，占世界份额的8.800，位列世界第二位。(2)学费改革为高校提供了经费来源，有效改善了高校的办学条件。2007年，学杂费占普通高校经费收入的33.7%。学费还作为高校教育质量的一种价格信号，对高校办学产生了重要的激励作用。(3)办学主体和形式多元化。民间和社会办学、中外合作办学、独立学院等各种办学形式出现。截至2008年，全国有民办高校15 04所，其中具备学历颁发资格的院校638所，分别占全国高校总数的48. 1%和20.40%同年，具备学历颁发资格的民办高校招生数为130. 5万人，占全国普通本专科招生总数的21.50%但是从总体上看，高等教育体制改革成效是不足的。这首先表现为高校在很大程度上仍然缺乏办学自主权。据调查，高校在招生、课程设置、专业调整、学位授权、机构设置等方面还缺乏自主权，传统的计划体制因素依然制约着高校的活力展现。特别是我们还没有出现世界一流大学以及世界公认的学术成果、学科领域和学者。其次，民办高等教育发展还处于边缘地位。民办高校在创办、学历颁发、专业设置、招生等诸多方面还面临各种障碍。2 008年，在1504所民办高校中，有866所不具有颁发学历的资格。在369所具备颁发学历资格的民办本科院校中，独立学院占322所，真正的民办高校只有47所。粉民办高等教育总体发展的层次、水平较低，根本无法与公立高等教育构成实质性竞争。

高等教育体制改革与经济体制改革的起点、背景、内容和方式等基本一致，也能借鉴和学习其他领域的相关改革经验，从而不会面临信息成本较高的问题，但是为何高等教育体制改革却成效不足?通过与经济体制改革的比较，我们认为有两个重要原因：(1)高等教育缺少显性的经济收益。高等教育机构具有与经济组织不同的特点。企业是一种营利机构，通过获取利润进行生存，面临着亏损和倒闭的直接风险；而高校是一种非营利机构，通过长期声誉和品牌进行生存。因此，我们无法根据利润等显性指标来衡量高校的办学效益，即使高校办学质量如人才培养质量下降，其造成的后果也只能间接地在经济发展过程中表现出来，政府很难进行责任认定并减少对高等教育的财政投入。这种情况使高等教育体制改革面临和经济体制改革不同的初始条件，即政府的高等教育体制垄断租金长期维持不变。这在一定程度上弱化了政府改革高等教育体制的动机。(2)中央政府对地方放权不够，地方缺乏参与高等教育竞争的机会和制度创新空间。从改革内容来看，我国的高等教育体制改革也包含着中央政府对地方政府的放权，但是这种放权远远不够，目前仅限于高等职业或专科层次学校的统筹权和决策权，而普通高校的课程设置权、专业设置权尤其是学校设置权、学位授予权等实质性办学权力仍然由中央政府掌握。这使得高等教育在很大程度上仍属于一种部门垄断行业。在学位授予权限上，世界上主要存在两种基本形式：一是在颁发办学许可证的同时就让渡学位授予权，如美国、德国等国家，只要政府允许教育机构使用“大学”univerai ty)或“学院”Coo lleg e名称，该机构就有资格授予学士及以上学位；另一种是两者分离，院校须单独向政府申请学位授予权，如俄罗斯、中国。院校获得学位授予权又可分为两种情况：一种是获得涵盖所有学术领域的学位授予权，如美国、英国等，另一种是仅获得某个特定领域的学位授予权，如俄罗斯、日本、德国和中国等。由此可见，我国实行学校创办和学位授予分离模式，并且学位授予也仅仅是针对某个特定学科或专业，因此要创办和发展一所高校，必须从申请办学审批开始到分批次不断地申请具体学科的学位授予权。这样，高等教育办学准入就被置于严密的控制之下。具体在学位授权管理体制上，我国实行国家一级，省、自治区、直辖市一级和学位授予单位一级的三级管理模式。国家一级的管理机构是国务院学位委员会。国务院学位委员会按照授予学位的不同学科门类设立学科评议组，并按学科或几个相近的学科组成若干评议分组。学科评议组的主要任务是评议审核有权授予博士、硕士学位的高校和研究机构及其学科、专业；对新增授予博士、硕士学位单位的整体条件进行审核，对不能确保所授学位水平的单位及学科、专业，可以提请停止或撤消其授予学位资格的建议等。省、自治区、直辖市一级的学位委员会的主要职能是贯彻国务院学位委员会的工作方针和决议，对本地区所属普通高校申请授予学位的单位及其专业点进行初步审核，向国务院学位委员会提出推荐名单和建议，对不能确保所授学位质量的本地区学位授予单位及其学科、专业，有权向国务院学位委员会提出停止或撤消学位授权资格的建议等。由此可见，我国的学位授予权特别是研究生学位授予权在中央一级，若非经过中央审核批准，高校和科研机构是没有权力发展研究生教育的。

因此，高等教育体制改革并没有实质性地推动体制从传统的“两级管理，中央为主”向“两级管理，地方为主”转变我国的高等教育还是一个高度部门垄断的行业，中央政府对高等教育办学准入仍然存在严密的管制。如此，地方政府就无法基于自己的利益诉求，参与到高等教育竞争和制度创新中来，无法像在经济领域中那样完成角色的转变：一方面，它仍是计划等级体系中的一级组织，须完成中央政府提出的教育发展目标。另一方面，它又作为地方高等教育的利益代言人，以实现地方办学效益为目标，为高等教育发展开拓制度空间，创新一种有效率的高等教育所有权制度体系，如扩大高校办学自主权、放宽民间办学准入、探索各种合作办学形式等。这样，高等教育体制改革就无法解决制度变迁中权力中心追求垄断租金最大化与建立有效率的所有权结构之间不相容的问题，这是我国以往的高等教育体制改革难以破解政府向高校“放权难”的主要原因。随着社会对高等教育需求的迅速扩大和政府教育财政投入的不断增加，高等教育体制垄断租金水平面临着不断上升的趋势。可以预见，在这种情况下，政府对扩大高校办学自主权，放宽社会办学准入等制度供给的意愿必然不断减弱，这将加大高等教育体制改革的难度。

4、基本结论和建议

本文把中国高等教育体制改革看作是围绕高校所有权重建展开的制度变迁，并在此框架下将其与经济体制改革进行全面比较。通过比较分析，我们发现，高等教育体制改革与经济体制改革在诸多方面存在一致：(1)在改革起点上，两者都是对高度集中的政府计划体制进行改革。计划体制模式的基本特点是试图消灭个体所有权，由政府通过行政指令来进行社会产品生产和分配。(2)在改革背景上，两者针对的都是计划体制带来的效率低下，运行费用高昂，自我调整能力差和微观主体缺乏活力等问题。(3)在改革目标上，都是为了打破传统的政府集中控制，将经营权能重复赋予企业或高校，重建所有权制度，塑造自我发展和自我约束的经营主体。(4)在改革内容上，围绕扩大企业或高校自主经营权、放宽非公有制经济或民间办学准入、实行经营主体自主定价或收费以及向地方下放权力等事务进行。(5)在改革方式上，都具有在政府主导下分层次和渐进式推进改革的特点。

我国经济体制改革与高等教育体制改革取得成效的原因在于：(1)计划体制的低效率在很大程度上降低了政府体制垄断的租金水平，弱化了政府的体制垄断意向。(2)改革开放后对先进国家的发展经验有了长足的认识，这种信息传播和知识积累在很大程度上降低了制度变迁成本。(3)在政府主导下分层次和渐进式地推进改革，通过增量改革而不是改变存量分配结构来减少改革阻力。(4)地方分权和竞争。通过向地方政府全面放权，将地方政府塑造成独立利益主体，使地方政府成为沟通权力中心的制度供给意愿和微观主体的制度创新需求之间的中介环节，并实现权力中心追求垄断租金最大化与建立有效率的所有权制度之间的相容。

中国高等教育体制改革成效不足，滞后于经济体制改革的原因主要有两方面：(1)高等教育缺少显性的经济收益，高等教育体制改革面临和经济体制改革不同的初始条件。高校是非营利机构，其资源投入主要依靠政府财政，不像企业那样受市场竞争机制的直接影响而面临亏损、倒闭等问题，同时高校声誉和品牌的变化需要一个长期的过程。这种情况使高等教育体制的垄断租金长期维持不变，弱化了政府的改革动机。(2)中央政府对地方放权不够，地方缺乏参与高等教育竞争的机会和制度创新空间。中央政府仍然掌握着高校创办权、学位授予权等实质性办学权力。高度的部门管制使地方政府无法转变为地区高等教育利益代言人，为高等教育发展开拓制度空间。

基于以上分析，我们认为，未来中国高等教育体制改革的基本取向应是强化中央政府向地方政府分权，将高等教育综合办学权能尤其是学校创办权、学位授予权、专业设置权等全面下放给地方统筹，通过地方教育分权和竞争来解决政府向高校“放权难”的问题，并创建有效率的高等教育所有权制度体系。

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